Ensimmäiset opinnäytetyöt hyvinvointialueen sisäisestä tarkastuksesta ovat valmistuneet. Martta Salinin Tampereen yliopistolle tekemä kandidaattityön aiheena on ”Hyvinvointialueen sisäinen tarkastus; Riippumattomuuden lainsäädännöllinen peruste ja yhteys kansainvälisiin ammattistandardeihin”.
IIA Finlandin hallituksen puheenjohtaja, Helsingin kaupungin johtava sisäinen tarkastaja Riikka Koivunen haastatteli Martta Salinia aiheen tiimoilta.
Riikka Koivunen: Julkishallinnon sisäisessä tarkastuksessa – sote-sektorillakin – pitkään toimineena tämä opinnäytetyö ilahdutti erityisesti. Hyvinvointialueiden myötä meillä on julkiselle sektorille tullut nyt lakisääteisen sisäinen tarkastuksen järjestämisvelvoite ja on tärkeää, että sisäiseen tarkastuksen muodostamiseen kiinnitetään huomiota.
Mikä sinut sai päätymään aiheeseen?
Martta Salin: Kiinnostukseni sisäiseen tarkastukseen heräsi Tampereen yliopiston julkistalouden sisäisen valvonnan ja tarkastuksen kurssilla, jossa sivuttiin sisäisen tarkastuksen ajankohtaisia kehitysnäkymiä. Aihe alkoi muotoutua julkisoikeudellisen näkökulman ympärille, kun usein sisäistä tarkastusta lähestytään enemmän talous- tai hallintotieteellisestä suunnasta.
Aiheen rajaaminen riippumattomuuden tarkasteluun juontaa juurensa käsitteen sekä merkityksellisyyteen, että toisaalta sen kompleksisuuteen. Ei ole itsestään selvää, kenen näkökulmasta ja millä periaatteilla hyvinvointialueen sisäisen tarkastuksen riippumattomuutta tulisi tarkastella. Valtiorahoitteisessa, mutta itsehallinnollisessa ja alueen asukkaiden palveluita tuottavassa hyvinvointialueen toiminnassa riippumattomuus on avainasemassa juuri sidosryhmien kannalta. Oikeudellisesti tarkasteltuna riippumattomuuden käsite on jokseenkin epäselvää.
RK: Tutkimuksesi nostaa esiin tärkeitä kysymyksiä, jopa puutteita lainsäädännössä. Kerrotko tutkimuksesi tuloksista?
MS: Hyvinvointialueuudistus astui voimaan 1.1.2023, ja sen myötä hyvinvointialueiden hallitukset velvoitettiin järjestämään riippumaton sisäinen tarkastus (51§). Tämä järjestämisvelvollisuus on merkittävä julkishallinnollinen lainsäädännöllinen uudistus.
Koska hyvinvointialuelaki ei määrittele sisäisen tarkastuksen riippumattomuutta, sisäisen tarkastuksen riippumattomuuskäsitteeseen voidaan hakea sisällöllistä merkitystä muualta lainsäädännöstä. Riippumattomuus voidaan jakaa yleiseen eli organisatoriseen, sekä tilannekohtaiseen riippumattomuuteen eli objektiivisuuteen. Hyvinvointialueiden sisäisen tarkastuksen tilannekohtaisessa riippumattomuudessa on noudatettava esimerkiksi hallintolain 6 §:n objektiivisuusvaatimusta, sekä 27 §:n esteellisyysperusteita. Nämä säädökset asettavat vaatimuksia erityisesti tarkastaville henkilöille. Kuitenkin organisatorisen riippumattomuuden kannalta tärkeä raportointiyhteys, asemoituminen organisaatiossa, sekä tarkastajien rajoittamattomat tiedonsaantioikeudet jäävät vaille lainsäädännöllistä pohjaa. Lisäksi on tulkinnanvaraista vaarantaako hyvinvointialuejohtajan tarkastaminen riippumattomuuden.
Kuntalaki ei tunnista sisäistä tarkastusta, mutta julkishallinnossa toiminto on tunnistettu valtion virastojen ja laitosten osalta: asetuksen 70 §:n mukaan “Sisäisen tarkastuksen järjestämisessä on otettava huomioon sitä koskevat yleiset standardit ja suositukset”. Toisaalta asetuksen mukaan sisäisen tarkastuksen tulee suorittaa johdon määräämät tarkastustehtävät, mikä on puolestaan yleisten standardien tarkoittaman organisatorisen riippumattomuuden vastaista.
Vahvistusta tai tukea tulkinnallisiin haasteisiin ei tarvitsisi hakea kuntalain tai talousarvioasetuksen esitöistä, mikäli ohjeistusta olisi saatavilla hyvinvointialuelain esitöistä. Se olisi tarpeellista erityisesti aluehallinnollisten erityispiirteiden ja toiminnan laajuuden, sekä hyvinvointialueella tunnistettujen riskien vuoksi. Etenkin, kun hyvinvointialuelaissa ei ole poissuljettu esimerkiksi kansainvälisten ohjeistusten tai suositusten soveltamista.
Tutkielman tulokset osoittavat, että sisäisen tarkastuksen riippumattomuutta hyvinvointialueilla ei ole lainsäädännössä määritelty riittävällä tavalla. Erityisesti organisatorisen riippumattomuuden edellytykset jäävät tulkinnanvaraiseksi.
RK: Hyvinvointialueen tilanne on mielenkiintoinen. Toisaalta on velvoite järjestää riippumaton tarkastus, toisaalta sitä ei avata lainkaan. Antoiko tutkimuksesi ajatuksia siitä, miksi laissa ei ole avattu riippumattomuuden käsitettä, vaikka se on pykälässä vaatimuksena?
MS: Hyvinvointialueuudistuksessa on haluttu kunnioittaa alueellista itsehallinnollisuutta antamalla mahdollisimman laaja hallinnollinen järjestämisvapaus. Toisaalta riippumattomuuden käsitteen tulkitseminen alueellisesti ei välttämättä palvele toiminnon tarkoitusta parhaalla mahdollisella tavalla.
Mikäli lainsäädännössä edellytetään riippumattomuutta, sisällölle tulisi saada tukea vähintään lain esitöistä. Aluehallituksen tulee sisäisen tarkastuksen järjestäjänä noudattaa toiminnassaan lakia. Lain tulkinta aiheuttaa kuitenkin oikeudellisesti tarkasteltuna päänvaivaa mahdollisesti myös sisäisien tarkastajien toiminnassa. Esimerkiksi sisäisen tarkastuksen kansainvälisten ammattistandardien ja eettisten periaatteiden huomioiminen laissa tai sen esitöissä olisi ehdottoman tarpeen.
RK: Peilaat tutkimuksessasi hyvin valtion talousarvioasetukseen, jossa tuodaan esille, että sisäisen tarkastuksen järjestämisessä on otettava huomioon sitä koskevat standardit. Pohdituttaa siis, miksi tämä on jäänyt hyvinvointialuelaissa mainitsematta – kuten toteat tutkimuksessasi, monet valtion organisaatiot ovat pienempiä kuin hyvinvointialueet. Kerrotko tästä lisää?
MS: Oikeudellisesti tarkasteltuna juuri sisäisen tarkastuksen kansainväliset ammattistandardit tuottivat mielenkiintoisimpia havaintoja. Esimerkiksi kuntalain esitöissä standardien soveltuvuuteen julkishallinnossa suhtaudutaan kriittisesti.
Kuntalain esitöissä on tulkittavissa poliittistakin erimielisyyttä sisäisen tarkastuksen toiminnosta ja sen hyödyntämisestä itsehallinnollisessa julkishallinnollisessa kontekstissa. Tästä syystä riippumattomuuden määritteleminen on todennäköisesti nähty haastavana ja toiminnon lakisääteisyyttä vaikeuttavana valintana.
Aluehallituksen vastuu käsitteen määrittelemisestä on lähtökohta, joka puolestaan saattaa johtaa jopa riippumattomuuden vaarantavaan lopputulokseen.
MS: Viestini on, että aihetta olisi tärkeää tutkia lisää perusteellisemmin. Lisäksi lainsäädäntöä tulisi täydentää erityisesti organisatorisen riippumattomuuden kannalta.
Riippumattomuus muodostuu useista osatekijöistä, joiden määritteleminen hyvinvointialueen kontekstissa on vielä kesken. Kartoittamalla riippumattomuutta heikentäviä tekijöitä, sekä toisaalta suojamekanismeja, saa riippumattomuuden käsite tarvitsemansa sisällöllisen merkityksen juuri hyvinvointialuekontekstissa. Nämä haasteet eivät ole vain oikeudellisia kysymyksiä, vaan heijastuvat suoraan käytännön tason tarkastustoimintaan.
Jatkan aiheen parissa työn alla olevassa pro gradu -tutkielmassani, jonka tarkoituksena on tunnistaa riippumattomuuden osatekijöitä, sitä heikentäviä tekijöitä, sekä suojamekanismeja.
RK: Toivottavasti opinnäytetyösi johtopäätöksiä otetaan huomioon. Ja kuten toteat tutkielmassasi, olisi perusteltua, että sisäisen tarkastuksen yleiset ammattistandardit olisi tunnistettu osana säädöstyötä, sillä se turvaisi erityisesti organisatorista riippumattomuutta ja työn laadukkuutta.
Kun sisäinen tarkastus järjestetään, on sekä johdolla että tarkastajilla tarpeen olla yhteinen käsitys siitä, minkälaisesta toiminnosta on kysymys. Millaisin moraalisin tai eettisin periaattein tarkastajaksi valittu henkilö toimii? Kenen näkökulmasta ja kenelle työtä tehdään?
Näin varmistutaan sisäisen tarkastuksen tuloksellisuudesta, ammattimaisuudesta ja eettisten periaatteiden mukaisuudesta. Tämä onnistuu vain noudattamalla systemaattisia periaatteita, eli IIA:n kansainvälisiä sisäisen tarkastuksen ammattistandardeja.
➡️ Pääset lukemaan koko tutkielman kirjauduttuasi Jäsenalueelle: yläotsikko ”Sektorikohtaiset ohjeet” > Julkissektori
➡️ Tutkielma löytyy lisäksi Jäsenalueen Arkistomateriaalit -otsikon alta, jonne on kerätty sisäiseen tarkastukseen liittyviä töitä
• Martta Salin on maisterivaiheen hallintotieteiden opiskelija Tampereen yliopistosta. Pääaineena hänellä on julkisoikeus ja erityisenä mielenkiinnon kohteena julkishallinnon sisäinen tarkastus.
• Riikka Koivunen (KTM, JHTT) työskentelee Helsingin kaupungilla sisäisessä tarkastuksessa (johtava sisäinen tarkastaja). Riikalla on pitkä kokemus julkishallinnon sisäisestä tarkastuksesta ja kuntasektorin toiminnasta. Hän on toiminut IIA:n hallituksen puheenjohtajana, yhdistyksen toimikunnissa ja kouluttajana.